民国时期的农村问题
刘文瑞
节选自 刘文瑞《内战和建设——抗战以前的国民党统治状况评述》,全文历史版
有。
四、农村问题
中国的现代化建设，有一个重要的问题是如何实现农业现代化。南京政府并不
是完全放弃了对农业现代化的追求和努力，恰恰相反，它在这一方面作了许多工作
，但是，南京政府的农业政策几乎全盘失败了。在不断失败后，南京政府放弃了对
农业现代化的追求，对广大农村实行了听之任之、视而不见、放任自流的鸵鸟政策
，失去了中国历史上农村变革、农业变革的一个有利时机，也播下了自己在大陆被
推翻的种子。
中国的农村不同于欧美的农村，中国的农民也不同于欧美的农民，中国的农业经济更不同于欧美的农业经济，任何一种企图用欧美农业现代化模式来改造中国农业的
设想，都是行不通的。中国与欧美在农业上的差异主要有：第一，农业人口绝对数
量远远超出欧美所能想象的水平，就人口比例来说，工业化以前的欧美，同样是农
业人口占多数，但是，由于人口总量不同，农业人口在总人口中占到70%至80%，对
整个社会的影响大不一样。就中国的情况来说，农业人口的数量巨大，使得土地人
均数远低于其他国家，特别是人均耕地数量，在南方只有几亩。明清之间，由于“
摊丁入亩”政策和“永不加赋”的许诺，使农业人口的增长失去了政策性调控手段
，只有天灾人祸和最低生存线才能对人口有所影响，使得农业人口的数量，一直保
持在维持最低生存标准的界限上。从1650年到1850年的200年间，人口增长两倍多
，耕地仅增加63%。后起的工业，远远不能容纳农村过剩的人口。如何在农业现代
化过程中解决农村剩余劳动力问题，成为农业现代化的首要问题。第二，农业经营
规模小，不但自耕农是小规模经营，即使大地主，也以“化整为零”的租典式经营
为主。加上中国普遍实行的家庭析产制，一般都以核心家庭为社会基本单位。因此
，中国的农业经营，一直是一种小规模的分散经营。生产单位之小，是世界上绝无
仅有的。本来，从汉代以来，中国就以“五口之家”作为标准农业生产单元，民国
时期，一般农户仍为4～6人。一般都是一个家庭在10亩、甚至不到10亩的土地上耕
作，使得农业的集约经营、大规模经营十分困难，除了在东北、西北等地广人稀之
处可以有限地进行农场式经营外，其他地方要兴办资本主义式的大农场极为困难，
即使有个把也是特例而不是可以普遍推广的。中国式小农，同美国式动辄以上百公
顷土地计量的小农，不可同日而语。由于经营规模小，机械化汽油农业，也不是中
国农业现代化的出路。所谓“农业的根本出路在于机械化”，必须以大工业能够从
农村大量吸取劳力，从而把农业人口控制在总人口的20%以内为前提。而这在中国
显然是做不到的。第三，农业经营的效率低下而生产水平极高。就粮食单产而言，
中国已经达到了很高水平，但是，这种高水平是以投入过量劳力为代价的。根据有
关调查资料，农户拥有的耕地面积和投入单位工时成反比。“我们注意到，每户耕
种面积少于4.9亩时，每亩用工50.4个；耕地面积在15～19亩之间，每亩用工31.5
个，耕地超过20亩时，每亩用工不超过21.1个。随着耕种面积增加，单位面积用工
量呈下降趋势。尽管小农户拥有的劳动力比大农户少，但它们耕种时仍投入了超过
需要的工量。这是个非常值得注意的问题。”(转引自《剑桥民国史》第二部第
263页)这种过剩劳动力向土地不计成本式的过量投入，提高了农作物收益的单位成
本，降低了农产品的市场竞争力，对农业现代化的制约极大。第四，农产品商品化
程度低，主要用于农民自己消费而不是用于供应市场。尽管中国农业生产的单产很
高，但由于人口的密集和生产投入的单位劳力过多，致使人均水平很低。农产品的
极大部分，都要用于自身消费。尽管有统计数据表示，民国时期的农民，有半数甚
至超过半数的农产品要上市场交易，但其中的大量交易属于村与村之间在同一集贸
市场的生活必需品互换式交易。
所谓农业现代化，无非包括以下内容：第一，实现农产品的商品化，使整个农业进入市场经济的大潮。而要实现农产品的商品化，又要以农业能够生产出大量剩余产
品为前提（这一点，南京政府和后来的共和国都未能实现）。第二，使广大农村接
受现代文明，摆脱几千年来历史积淀的愚昧落后状态，把传统的农民阶级更新为新
的农业工人和农业经营者（这一点，在南京政府时期的定县和邹平实验区内得到了
初步实现，但南京政府管辖的大多数区域及苏区都没有实现）。第三，提高农业生
产效率，使其与工业生产效率相匹配（这一点，所有的农村改革试图都未能实现）
。第四，改进农村组织和管理，使其成为现代社会的有机组成部分（这一点，南京
政府的实验失败，共和国以军事化即公社化的方式使农村组织走上了另一条道路）
。第五，解决好农村的两极分化问题，使农村形成稳定的社会构成，中农和富农能
够在农村占到相当的比例，并对政权形成有力的支持（这一点，以苏区直到共和国
的中共做得最好，抗战时期比较稳定的根据地都形成了大量新中农和富农，阎锡山
治下的山西次之，见后述）。上述几个方面，南京政府一个也没有做到。南京政府
实际控制不了的部分地方（如韩复榘治下的山东，阎锡山治下的山西等），在当地
政府的支持下，试图实现以上内容中的部分目标，而且确受到了一定效果，但并未
促成农村的整体现代化。即使是解决农民及农村问题最成功的中国，也是把注意力
的焦点放在对农民的政治动员上，同样没有能够完成农村的现代化变革。
（一）南京政府实现农业现代化努力的失败
南京政府成立后，要说其根本不重视农业经济和农村建设，那是不公道的。恰
恰相反，南京政府在农业领域花费了极大的气力，也采取了许多措施，其中最主要
的，一是进行省以下政权的调整，二是进行土地清查和整顿，三是推行减租政策，
四是开展了复兴农村的整体运动。但是，这些措施，无一例外，全都失败了。对于
南京政府农业政策的失败，仅仅进行谴责性批评或扣上一顶政治性帽子，那就显得
过于浅薄了。如果对其进行实事求是的深入分析研究，找出问题所在，则不仅是民
国史研究的一大突破，而且对于目前的农业现代化建设不无参考借鉴价值。
1.进行省以下政权的调整
任何改革，都必须有强有力的推行人员，农村改革也不例外。即使有相应的推
行人员，他们还要能动员起大多数民众支持自己推行的改革，否则，成功的希望实
在渺茫。南京政府在农村改革上所做出的种种努力，都遇到了这一难题。
要弄清这一问题，必须弄清中国农村社会的基本管理机制。直到大革命前，中
国的基层社会基本上是一个由乡绅自治的社会，政府所能起的作用微乎其微。大革
命对地方土豪劣绅的惩治，农民运动的兴起，使得乡绅的政治地位发生了严重动摇
，乡绅原来千百年形成的在地方上超人一等的光环被打破了，湖南农民对乡绅的游
街、戴高帽子等行为，一方面是对土豪劣绅长期称霸地方的一种反抗，另一方面也
是对几千年来农村权威的一种否定。在经过大革命洗礼的这种地方，乡绅的地位一
落千丈，土豪劣绅被镇压的镇压，被赶跑的赶跑，即使是“正绅”，也不免受到连
带冲击。因此，在农民运动广泛发展的省份，旧有的农村权威不复存在，而国民党
政权又不许在农民运动中涌现出来的农会新秀在农村政治中起主导作用，重组农村
社会，成为南京政府的一大难题。由于南京政府对地方基层组织任职者的“恒产”
要求和“热心公益”的要求，新的基层组织，仍然离不开乡绅。但经过农运冲击的
乡绅，要么更加谨慎小心，当一个挂名不干事的好好先生，免得在动荡不安的社会
里再受冲击，要么就是把在革命中失去的东西捞回来，变本加厉、反攻倒算的土豪
恶霸。至于没有受到农运冲击的地区，旧有的农村社会结构没有被革命浪潮打破，
世代主宰乡里的乡绅族长依然按旧有方式管理着农村。无论是革命后出现了权威真
空的农村，还是没有革命而保留着旧有权力结构的农村，政府推行改革政策，都会
遇到极大阻力。正如当时人所言，乡村的领导人，“大概分作两派，一派是不做事
体的好好先生，一派是武断乡曲的土豪劣绅”。任何改革政策，都会碰到利益调整
问题，农村改革也不例外。所谓“不做事体的好好先生”，是那些被革命整怕了，
或者从消极面接受了革命的教训乡村头面人物，他们为了维护自己在农村中的地位
，对于自耕农和佃农反对的事项，或者是地主反对的事项，都采取宁愿得罪政府也
不愿得罪乡民的策略，自然无法推进南京政府的改革措施。所谓“武断乡曲的土豪
劣绅”，是那些急于对革命进行反攻倒算，或者是那些没有见过革命的阵势，从来
不知农民反抗有多厉害的地方豪强，他们更不愿意推行有损于自身利益的改革举措
。因此，南京政府的农村改革，首先碰到的问题是干部问题。
省与乡联系的中介是县长，为了解决县长的合格人选问题，南京政府采取了公
开考试的办法来选拔。但是，费尽九牛二虎之力，在训政的十年中，考试选出的县
长人数太少，根本无济于事。30年代的2000多个县长，真正通过考试选拔的不足
100人，仅占5%。如果仅仅是人数少，倒还可以逐步解决，但这些考选的县长往往
过于书生气，其行为规范、为人准则与那些传统县长不是一个路子，十之八九被传
统县长所排挤而无所作为。在区乡一级，南京政府试图用培训自己的人才取代原有
的土豪劣绅，但这一培训无疑是纸上谈兵。按统计，全国要培训的县政人员共需
1118.7万人，所需经费竟达7.6亿元，这是南京政府无论如何也做不到的。即使培
训出来少量人员，一到实际岗位上，就被指责为“乡望不足，经验缺乏”，无法同
强大的旧势力抗衡。因此，南京政府不得不承认现状，依靠传统的农村管理者。另
外，南京政府绝不会像中共那样，依赖农村中的被压迫阶级打破现有秩序进行农村
政权的重组，为了保证安定，它在区乡政权中只能依赖有“恒产”者，甚至包括农
会在内，都严格进行了产业上的限制。1930年中央政治会议通过的《农会立法原则
》，规定农会会员的条件为“耕作农地面积在20亩以上”或“中等以上学校毕业习
农业者”，从而把大量的半自耕农、佃农排除在乡村政治之外。当时就有人抱怨道
：政府的举措，甚至包括中央的法律，“往往传到省政府时打了一个折扣，传到县
政府时再打一个折扣，落到区乡长的手里的时候，便已所剩无几……地方政府尤其
是乡村政治组织充满着豪绅封建势力，很难希望它来忠实地执行反封建的改良政策
”(《〈中国农村〉论文选》（上）第313～314页)。对基层政权的这种抱怨，反映
了国民党政权对农村进行政治渗透的失败。
另外，不光地方政权，即使是中央政权，制定农村政策的高层人员往往脱离实
际。30年代中央最高层制定土地政策的共有萧铮等10人，其中5人在大学任教，6人
有留洋经历。这些人尽管学富五车，才高八斗，但他们对中国农村的实际了解太少
，最起码对农村的感性知识不够。他们制定的政策，不仅与农运起家的中共不可同
日而语，就连阎锡山式的土生土长的地方长官也比不上。例如，阎锡山就凭一个很
对老百姓口味的“公道”口号，可以发动起山西的大批农民，而南京政府高高在上
的秀才，何曾提出过类似“公道”这样平易近人、浅显易懂、易于被农民接受的口
号。因此，国民党农村政策的失败，可以说具有一定的必然性。
2.土地清查和整顿
土地的清查和整顿，是农村任何政策性调整的基础。农业社会的历代王朝，出
于保证国家税收的需要，都十分重视土地和田赋的清查工作，历史上的“黄册”、
“鱼鳞册”就是明证。南京政府也看到了这一点，把土地整理看作“国计民生的一
个生死关键”，在20年代末展开了土地整理工作，要求各地“先行办理调查测量登
记事宜”。从1934年起，在全国范围内进行土地陈报。但是，实际效果同样不理想
。浙江省从1928年起进行土地陈报，历时一年多，耗资300万，动员122800人，但
统计结果并不准确，“杭、鄞及海宁三县，陈报亩数且多于实测总面积”。陈报不
准，只得改为土地测量。结果直到战前，10年仅测量了全省土地的17%。江苏也因
陈报不准，随后改为土地查报。在土地清查过程中，遇到了地主的软抗硬磨，不得
已，当局只得采取强制措施，“各专员带同木壳枪队下乡催办”，“公安局派警催
告”。这样做的结果，使地方的对抗情绪逾烈。最后，土地清查也不了了之。
3.减租
民国初期，南京政府决定在浙江、湖南、湖北、江苏等省进行试点（仅从这些
试点区域处于南京政府的中心区域来看，其减租愿望是真诚的），推行二五减租。
1929年、1930年、1932年，南京政府分别颁发过减租的法律法令，但是，真正推行
了减租政策的，仅有浙江一省。到30年代中期，减租政策最终失败。
由于南京政府没有得力的推行减租方案的基层机构，那些实际把持者基层政权
的地主几乎一致反对和抵抗减租。他们以“业农”或“乡农民代表”的名义，联合
上百人签名，不断向上“请愿”。如中国第二历史档案馆收藏的《浙江各县呈请取
消施行二五减租以免纠纷》（1931年11月至1934年6月），就详细记载了这种请愿
。他们的请愿有一个共同点，就是并不否定减租本身，而是借口“劣佃”破坏了减
租。在这些地主看来，所谓的“劣佃恶农”趁减租之机，被“痞子”所操纵，或者
更直接指摘被南京政府建立的村长、村委员会、农会和国民党部所操纵，往往要求
超过25%的减租额，甚至干脆不交地租。为了推行减租而成立的佃业仲裁会，也被
请愿书指摘为故意偏袒佃农的组织，甚至认为佃业仲裁会以暴力威胁地主，煽动佃
农对抗交租。更进一步，地主还威胁道，二五减租政策必须对地主和佃农的关系恶
化负责，地主将不会再像以往那样向政府照章纳税。有个别地方的地主，买通基层
官员，运用政府力量反对减租。如天台县的地主就与区长、警察串通起来，“伪造
省府训令，谓实行二五减租即以共党治罪，并派军警多名逮捕农民”。尽管地方上
的国民党部和省政府一一驳回了这些请愿，但是，省县的税收压倒了一切，维持农
村安定的需要压倒了一切，南京政府不可能为了农民而得罪地主，因此，对减租的
抵制取得了成功，浙江的减租试点不了了之。
4.“复兴农村”的整体努力
国民党政府组织了“农村复兴委员会”，专门倡导“乡村建设运动”。从30年
代中期起，国民党政府改变策略，在农村问题上不再以触动原有的生产关系和政治
力量为突破口，而改以技术措施和生产力的发展为突破口。实际上，早在1929年的
三全大会上，就已确定农民运动的内容为“扶植农村教育、农村组织、合作运动及
灌输新生产方法”。到30年代中期，农村改革的重点就放在了发展生产力方面。在
农村复兴委员会的指导下，国民党实际统治区开始组建农民银行、农民借贷社、信
用合作社和农业仓库，以图解决农村资金问题，同时，大力开展兴修道路、垦荒造
林等活动，试图提高农业生产的整体水平。
但是，即使这种技术性努力，也未能收到多大效果。这种技术性努力实际有两
大内容，一是农业生产组织上的协作，二是种子、化肥等新技术的采用。问题在于
：中国的旧式农业已经发展到很高水平，新技术不一定就能提高生产力。就拿生产
组织的协作来说，农民之间的自发性协作一直就有，一种是短期性的，在农忙季节
，数个家庭（主要是亲戚邻里），在土地、劳力以及资金方面互通有无，统筹安排
，协同劳动，事情一过，协作就告一段落。另一种是长期性的，主要是单家独户无
力承担的水利、治安联防等事务，如土地所有者共同兴修水利，共同出资，按土地
多少和受益情况分摊费用。这种协作卓有成效，而且权益关系基本都可以自行解决
。由于有这种有效的协作，所以，政府出面的官方协作及官方组织大生产的任何努
力，往往在效率和效果上都不如自发协作，当然会受到自发协作的天然抵制。再拿
新技术的实效来说，中国农民追求的是“眼见为实”，新技术在没有普遍推广之前
，农民一般是持怀疑态度的。而新技术的实质，在于其初期的边际效益。一旦普遍
推广，边际效应下降，新技术也就不再“新”了。中国农民的小生产传统，使他们
中的绝大多数只能“随大流”，使新技术不但不能明显提高效益，而且还会造成投
入产出比的不合算使农民感到上当受骗。因此，新技术的推广，也是倍加艰难的。
国民党政府农村政策的失败，使其没有能够得到来自农业的现代化支持，反而使广大农村和农民成为中国实现现代化包袱。特别是对国家政治带来了巨大影响。农民
在国家政治中具有两重作用。由于农民的分散性、自私性等各种各样由于小生产造
成的局限，使得农民在能够维持生存的情况下对政治存有天然的冷漠，但是，到农
民不能维持生存时，为了生存下去的反抗却会严重影响政治统治。南京政权只注意
了农民对政治冷漠的一面，而忽视了农民对政治具有摧毁力量的一面，最终放弃了
它的农村改革努力，使农民失去了对南京的信任。但是，只要农民能够生存下去，
一般是不会起来反抗的。而30年代中期全国性的灾荒，却把农民推向了不能生存的
边缘。共产党在农民中一呼百应，以土地革命为契机，充分动员起了农民的摧毁性
力量，终于给国民党带来了灭顶之灾。
（二）地方当局支持下的农村改革探索
1.晏阳初的平民教育实验
晏阳初从在法国为参加一战的华工写信开始，认识到了“中国平民不是不可教
，而是无教”，立下了献身于平民教育和乡村改造的志愿。20年代初，他组织了中
华平民教育促进总会。20年代中期以后，晏阳初又把平民教育的视点由城市平民转
移到了乡村农民身上，开始了他以平民教育推动乡村改革的实验。
20年代末，晏阳初以河北定县为点，以一种“宗教家的精神”，开展了文艺、
生计、卫生、公民四大教育，通过四大教育，力图解决百姓的愚、穷、弱、私四大
病根，增进其知识力、生产力、强健力和团结力。具体的教育内容分三步实施，一
是通过识字教育启迪民智，二是通过公民教育培养民德，三是通过生计教育改善民
生。教育的方式分为三种，一是开办平民学校的学校式，二是以平民学校毕业同学
会为纽带，用举办读书会、农产展览会、各种比赛等方式向社会辅射的社会式，三
是由受过教育的青少年向父母家长辅射的家庭式。通过多种教育方式，使定县的文
盲大大降低。同时，结合教育，成立农民“自助社”，推广和改良粮棉品种及畜业
品种。
晏阳初等人，都具有较高的文化水准，实验的开始阶段，就有8名博士参加，
绝大部分干事都有留洋经历（留美8人，留日4人，留德1人，留法1人），实验的经
费也都全部来自美国各界的捐助。因此，定县的实验受益是明显的，也得到了定县
社会各方的支持。但随着实验的深入，当实验由教育延伸到县乡行政时，晏阳初遇
到了麻烦。由平教会制定的《债务调解法》，得罪了高利贷者，严格的禁赌，又惹
下了地主豪商。最后，实验实在推不下去，在中日战争爆发的情景下，实验不得不
中止收场。
与晏阳初的实验类似，20年代末陶行知也曾在南京建立晓庄师范学校，其办学
宗旨不仅是要为当地培养小学教师，而且是要成为社区自治中心。学校不仅设置了
幼儿园、小学、成人夜校，而且办起了面向公众的图书馆、卫生所，甚至组织了自
卫队，使教育和社区自治紧密结合。
2.梁漱溟的乡村建设
1928年，梁漱溟提出了“乡治”的主张，到1931年，完成了他的“乡村建设理
论”。梁漱溟认为，中国是一个“伦理本位和职业分途”的社会，没有对立的阶级
，只有一行一行不同的职业。正因为中国社会“没有阶级”所以也就没有“革命的
对象”，只有“建设的对象”。中国农村的出路，在于依靠乡村自治推进乡村建设
。
从1931年开始，在韩复榘的支持下，梁漱溟在山东邹平县展开了“乡村建设”
的实验，试图找出一条“政教富卫”合一的新型农村模式。邹平实验区的主要办法
是：第一，建立乡农学校，分乡学和村学两种，用乡学代替区公所，用村学代替村
公所，使基层行政机构教育化，实现政教合一。乡农学校的校长，实际就是乡村的
行政长官；乡农学校的校董，构成乡村的议事机构。第二，建立农村合作社。在邹
平县，先后设立了信用、运销、林业、产业、信用仓库、购买六类合作社，其中特
别重视运销合作社。在合作社范围内，重点进行了农作物优良品种的推广，“促兴
农业以引发工业”，以达到使农村“富起来”的目的。第三，建立乡村自卫组织，
以有“室家财产”的人员为主，组建乡村自卫团。
3.阎锡山的村本政治和土地村公有
早在北洋政府时期，阎锡山就开始改革村治，推行“六政三要”政策。“六政
”是提倡水利、种树、蚕桑、禁烟、天足、剪发，“三要”是种棉、造林、发展牧
畜。1920年，阎锡山又提出了“土地村公有”的基本设想。即“土地公有私种，凡
属农民生则自种，死则归公”。力图实现“人群之真富真强真文明”。为了实现他
提出的农村改革设想，阎锡山主张实行“村本政治”，即以编村为政治本位，设立
村长、村副和村公所，每一编村管三百户，设若干闾，每闾五邻，每邻五户，闾有
闾长，邻有邻长。以村、闾、邻的行政力量，推进农村建设。
1935年8至9月，阎锡山明确了“土地村公有”的主张，并制定出《土地公有案
办法大纲》。其办法是：第一，除宅地坟地外，举凡私人及祠庙之田地山林池沼牧
地等，均由村公所发行无利公债，估价收买全村土地为村公有。第二，由村公所就
田地之水旱肥瘠，以一人能耕之量为一份，划为若干份地，分给18岁至58岁之村籍
农民耕作；妇女在原则上不分地；58岁的村民，将原领之田缴还村公所；兵役期内
的村民，其份地由本村耕农平均代耕；死亡、改业、放弃耕作、迁移、犯罪已判决
者，收回其耕地。第三，农地经营，如经村民大会讨论，议决为合伙耕作者，即定
为合伙农场，耕农可使用雇农。第四，收买土地之公债，以产权保护税、不劳动税
、利息所得税及劳动所得税为担保，其中主要是劳动所得税及产权保护税。第五，
地物推行土地村公有之初，耕农对省县地方负担仍照旧缴纳田赋。
阎锡山认为，土地村公有，就是“按劳分配之社会革命”。他说：“土地村公
有，即是按劳分配的之一部分的实施，与中国古代井田制度之意义相同。”，他认
为，推行土地村公有，可以将不公道的剥削分配制度永久革除。为了推进这一改革
，实现“公道”，阎锡山还成立了“主张公道团”，自任会长。
在推行土地村公有时，阎锡山还较为注重农村的基本建设，提出了“无山不树林，无田不水到，无村不工厂，无人不入校”的口号。
阎锡山主持的村本政治和土地村公有，成效比较显著。他的成功之处，在于重建了乡村权力机构。在阎锡山的方案中，以中农为主要依靠力量。在他看来，那些一贫
如洗的穷人，连自己的生活都管不了，不可能成为农村政治的中坚，而那些地主，在土地村公有政策下明显要损失自身的利益，也不可能主持公道。只有中农，才是农村改革的支持者，是依靠对象。平心而论，阎锡山的策略，既避开了中共农运中
“痞子运动”的弊端，又防范了南京政府依靠乡绅的阻力。阎锡山农村改革的结果
，是造就了一大批新中农，稳定了农村社会。后来中共在晋绥地区土改中，缺乏作
为土改对象的地主富农而打击了一大批中农，其政策偏差的原因之一就是这一地区
在阎锡山手里已经进行了土地调整，本来就形成了以中农为主体农村社会结构。
4.新桂系的民团建设
李宗仁、白崇禧的新桂系在广西站住脚跟后，以民团的组织方式来扩充军事力量，并进而改造社会，改造农村，使民团不仅作为军事组织，而且作为政治机构，承担起地方建设的使命。在广西民团身上，我们可以看到后代人民公社的某些先兆。
1931年，广西军政会议正式决定大办民团，在南宁设立民团总指挥部，白崇禧任总指挥，梁瀚嵩任副总指挥，蒋如荃为参谋长，在各县设立民团司令部，县长兼民团
司令，增设副县长兼民团副司令，根据县之大小设立民团常备队一至四个。不久，又在行政区设立区民团指挥部，作为省与县之间的中层机构。县以下的基层组织，
以10户为甲，10甲为村，10村为乡。村有村长，兼任民团后备队长，统领壮丁100
人，乡有乡长，兼任民团大队长，区有区长，兼任民团联队长。按照民团条例的规
定，18岁至44岁的壮丁，都要编队，在不脱产的情况下，每年接受180小时的军事
训练。
民团的建设，实行“寓兵于团、寓将于学、寓征于募”的三寓政策。所谓寓兵于团，即以民团作为后备军。民团建立后，起初只办常备队，很快便改为办后备队，对
适龄壮丁实行轮训，每期三个月，训练结束后编为后备队，平时从事生产，战时应
征入伍。正如白崇禧所言：“这种组织，大意是与管仲作内政以寄军令一样，故三
代寓兵于农，广西现在是寓兵于团。”(《三寓政策》，《白崇禧先生最近言论集
》第172页)所谓寓将于学，是在大中学校普遍进行军事训练，以学校作为军官后备
机构。凡初中、高中应届毕业生均实施为期半年的军训，军训不合格者不得毕业，
以普通学校毕业生充任后备军官。所谓寓征于募，即以募兵方式实行征兵制度。“
对应征者，优先就自愿的挑选，有剩或不足额时，才抽签定之。所以是以募兵的手
段，以达征兵的目的。”(同上，第179页)
民团的建设，使广西实现了全民军事化，时人有“斯巴达化的广西”之称。“到处都可听到喊口令，看到军事操演，进了广西就像进入一所大兵营。”(《李宗仁的
一生》第190页，河南人民出版社1992年版)但是，民团不仅仅是军事组织，而是军
政合一、军民合一、政教合一的一揽子组织。桂系通过民团，推行其“三自政策”
，即自卫、自治、自给。桂系把三自政策与三民主义紧密结合起来，强调三民主义
是三自政策的理想，而三自政策是三民主义的实践。欲实现民族主义，必须先能自
卫；欲实现民权主义，必须先能自治；欲实现民生主义，必须先能自给。白崇禧称
：“民团就是一种民众组织的力量，就是用来推行三自政策的集团的力量”。“我
们主张运用民团组织，来推行三自政策，由三自政策的推行，以实现总理的三民主
义”(《三自政策》，白崇禧先生最近言论集》第47页)。在三自政策下，民团与基
层政权相结合，推行保甲制度，在团兵训练中灌输民权主义，使其懂得行使创制权
、选举权、复决权、罢免权四权，利用民团从事筑路、造林、公耕及其他公共事业
和社会福利事业。因此，有人称：“广西民团完全有别于其他省份单纯军事性的民
众武装组织，而是一种具有军事、政治、经济多种功能的基层民众组织，一支‘生
产化’的部队。”(《李宗仁的一生》第191页)以民团制度为基本内容的广西建设
，使广西和山西一样，取得了“模范省”的称誉。
（三）苏区的土地革命
在1927年以前，中共的注意力，实际上集中在城市，大革命时期中共虽然重视农运，但在思想上无非是把农民作为一种推动革命的“借用力量”。直到八七会议，虽
然确定了武装斗争的原则，但仍把希望寄托在用起义军队南下夺回广州，重走国民党北伐的道路。直到30年代初期，还把目标盯在长沙、武汉等大城市的“一省数省首先胜利”上。中共的城市工人路线，直到1931年四五月份顾顺章、向仲发被捕，才彻底失败。这一阶段，中国对农民问题和农村根据地的重视，只是毛泽东等部分领导人，而尚未形成党内的共识。
值得注意的是，八七会议后，毛泽东提出了“农民问题是国民革命的中心问题”，认为农民在中国革命的过程中作用比工人更大。早在1926年，毛泽东就提出了一个
很独特的论点，就是对农民和工人两个阶级革命彻底性的比较，指出：“都市工人
运动目前所争只是求得集会结社之完全自由，尚不欲即时破坏资产阶级之政治地位
；乡村农民则一起来便碰着那土豪劣绅大地主几千年来压榨农民的政权（这个地主
政权即军阀政权的基础）……”(《农民运动丛刊》第8期，1926年9月)。这种农民
比工人更革命的论点，自然不能被当时党内“正宗”马列的领导人所接受。但是，
当城市工人运动受挫、不得不将党的斗争着眼点放在农民身上时，毛泽东的这一论
点，也就成了党的无可选择的策略性实用方案。联系到新中国建立后，包括工人在
内的所有人，都要“接受贫下中农再教育”的实践，更能使我们看到中共革命的特
点和不足。
就苏区范围来说，从井冈山开始，就着手用土地革命来发动农民。1927年，在井冈山的斗争之初，党内的高层领导人从马列的原则理论出发，反对在土地革命中没收
小地主的土地。毛泽东则根据中国大地主少而小地主多的实际，认为“要能全部抓
住农民”，必须最大限度的满足农民的土地要求，而要达到这一目的，就必须没收
全部地主的土地。1928年12月颁布的《井冈山土地法》，采取了没收一切土地而不
是只没收地主土地的做法，土地所有权属于政府而不是属于农民，农民只有使用权
，禁止土地买卖。在实际中，经过《兴国土地法》（1929年）、《三七土地法》（
1930年）的调整，中共领导的土地革命，变成了没收地主土地，变封建土地所有制
为农民土地所有制，分配的土地属于农民所有，可以租借买卖。具体的分配方法，
是按人口平均而不是按劳力平均，是以乡为单位而不是以村为单位。这一原则一直
执行到40年代，目的在于“保证农村中90%以上人口和我们党在一道”(《中共中央
五四指示》，1946年5月4日)。这一土地政策主要依靠贫农，团结了大多数中农，
富农和地主也不失其生活出路，最后的结果是在实行了土改的地区早就了一大批（
甚至可以说是绝大多数）中农，使他们成为共产党最有力的支持者。农民虽然不认
同共产党的政治主张，但却被土地分配的现实利益诱惑而紧紧追随着共产党，为中
共提供了最大的政治资源。通过土改，共产党的基层政权组织被牢固地建立了起来
，历届政府未能深入的农村社会基层，被共产党牢牢地抓在了手里。
