内战和建设——抗战以前的国民党统治状况评述
刘文瑞
二、国民政府的建设方针和策略
从1928年国民党重新统一到1937年全面抗战爆发，内战只是历史的一个方面。在另一方
面，国民党政府也十分注重建设问题。过去，我们对这一方面过分忽略，致使我们的民国
史研究出现了不应有的“空档”。
（一）训政时期的政治
在政治上，国民党政府根据孙中山先生制订的从军政到训政、再从训政到宪政的三部
曲，在1928至1937年这一阶段，逐步建立起了一党专政的新权威主义训政统治模式。1928
年，随着二次北伐完成、东北易帜、新疆通电归顺南京三件事，国民党在形式上统一了中
国。尽管这个统一还有许多遗留问题和隐患，但急于建立自己正统统治地位的国民政府，
把这一次统一的成就充分利用了起来，1928年10月，国民党中央执行委员会通过了《训政
纲领》，宣布进入了训政时期。
1.训政的设想
军政、训政、宪政三阶段的设想，是孙中山在1914年组建中华革命党时提出来的。建
立中华革命党，可以看作中国资产阶级民主革命政治思想的一个分水岭。在此前，孙中山
一直主张西方式的政党民主，试图在中国建立多党政治体制。孙中山以外的其他革命党人
，也对多党政治寄予了极大希望。但是，随着宋教仁被刺，中国建立多党民主政治体制的
设想行不通了，于是，革命党人开始寻求非民主的强权政治体制模式。中华革命党，就是
这样一个背景下建立起来的。孙中山的本意，是用一个权威性的、强有力的政党，从上而
下推进革命。孙中山认为，在军政和训政时期，民众不足以主政，“一切军国庶政，悉归
本党负完全责任。”(《孙中山全集》第3卷第97页，中华书局1984年版)待到进展至宪政
时期，方能还政于民。这一设想，实际上也是他把人分为“先知先觉”、“后知后觉”、
“不知不觉”三类情形的逻辑产物。由于当时缺乏权威性政党进行国家统治的现成范例，
而西方式政党都不是强权模式，因此，中华革命党，从会党经验中汲取了不少东西。
但是，会党作为下层社会的组织形式，毕竟同执掌全国政权的正规政党有较大差别。
1917年俄国革命的成功，为中国人、也为孙中山提供了一个“一党专政”的成功范例。因
此，尽管孙中山对俄国式的共产主义不感兴趣，但却对苏俄的党治和军队体制很感兴趣。
过去，我们都十分强调孙中山主张的“以俄为师”，但却忽略了其“以俄为师”的内容。
实际上，孙中山的主张是很明确的：学习俄国，不是学习苏维埃制度，更不是学习共产主
义，而是学习俄国人的一党专政，学习俄国人的党军制度。在《孙文越飞宣言》中，孙中
山把拒绝共产主义意识形态和苏维埃体制，作为“以俄为师”的前提。在国民党的改组中
，主要是学习苏俄的“办党经验”、“建军经验”，“俄国完全以党治国，比英、美、法
之政党，握权更进一步，可为我们模范。”民众是婴儿，党是母亲和保姆，“民国之主人
者，实等于初生之婴儿耳，革命党者，即产此婴儿之母也。即产之矣，则当保养之，教育
之，方尽革命之责。”(《孙中山选集》上册，第153页，人民出版社1956年版)这些言论
，充分表达了孙中山“以俄为师”的意图。
由此来看，国民党南京政府宣布的训政，是继承和体现了孙中山的建国思想的。这一
阶段的政治，也就以国民党的“一党专政”为最基本的特色。
2.训政时期的中央政府
1928年10月4日，国民党中央颁布了第172次党务会议通过的《训政纲领》，共六条内容：
第一，训政时期，由国民党全国代表大会代表国民大会领导国民行使政权；第二，国民党
全国代表大会闭幕时，以政权付托国民党中央执行委员会执行之；第三，依照总理建国大
纲所定选举、罢免、创制、复决四种政权，应训练国民逐渐推行，以立宪政之基础；第四
，国民政府总揽行政、立法、司法、考试、监察五项治权；第五，国民政府重大国务之执
行，受中国国民党中央执行委员会指导监督；第六，国民政府组织法之修正及解释，由国
民党中央执行委员会政治会议行施。
纵观《训政纲领》，是要建立一个在国民党绝对控制和领导下的国民政府。按照蒋介石的
解释，训政时期就是要“厉行党治”，由国民党“代表人民负建国大任”，“以党来管理
一切”，“一切要由党来负责”(《三民主义之体系及实行程序》，《蒋总统集》第1册第
1142页，台北版)也正如孙科所说的那样：“以党专政来支配国家，使中华民族在党的训
政下讨生活。”(《在国民党四届一中全会上的闭幕词》)于《训政纲领》颁布的同时，《
中华民国国民政府组织法》也正式出台。
从体制上看，置于国民党领导下的国民政府设主席一人，设国务会议（1930年11月改
称国民政府会议，1931年12月改为国民政府委员会）。下设行政、立法、司法、考试、监
察五院。
在这一体制下，国民政府的作用如何，关键在于它与国民党中执委的关系如何；而国民党
中执委又掌握在以北伐之功左右党内事务的党军手中。因此，在蒋介石担任国民政府主席
的时候，主席和国务会议权力极大，有处理国务、议决各院之间不能议决的事项之权，还
有议决和公布法律之权。而到1930年蒋介石辞去主席职务担任行政院院长后，主席和国务
会议的权力就大为缩小。1931年12月26日，国民党四届一中全会通过的《政制改革案》，
规定“国民政府主席为中华民国之首，对内对外代表国家，但不负实际政治责任，亦不兼
其他官职”。而五院院长则“各自对国民党中央执行委员会负责”。“权随人移”成为这
一体制的主要特征。
行政院设立于1928年10月，下设内政部、外交部、军政部、财政部、农矿部、工商部
、教育部、交通部。第一任院长为谭延闿。行政院向国民政府主席负责。到蒋介石担任行
政院院长一职后，行政院改向国民党中执会负责。
立法院设立于1928年12月，负责议决法律、预算、大赦、宣战媾和及其他重大国际事
项。第一任院长为胡汉民。立法院直接对国民党中执会负责，所议事项得事先由国民党中
央执行委员会提出原则或加以认可。
司法院设立于1928年11月，执掌司法审判、司法行政、官吏惩戒及行政审判等职权，
负责解释法律、变更判例。第一任院长为王宠惠。司法院直接对国民党中执会负责，下设
最高法院、行政法院、公务员惩戒委员会等。
考试院设立于1930年1月，负责公务人员的考选与铨叙事宜，从理论上，公务员及专
门技术人员，均须经考试院考选铨叙后方可任职。第一任院长为戴季陶。考试院直接对国
民党中执会负责。
监察院设立于1931年2月，依法行使弹劾权和审计权。第一任院长为蔡元培。监察院
直接对国民党中执会负责，下设若干监察使，分赴全国各监察区行使弹劾权。
除了五院之外，国民政府还下设了参谋部、训练总监部、军事参议会、建设委员会、
设计委员会、俗务委员会、蒙藏委员会及其他一些特种委员会，作为国民政府的直属机构
。
国民政府的五院制，在形式上体现了权力制衡原则，不失为一个民主体制的框架。但
在实质上，由于以党治国的界定，使得五院制国民政府没有能够起到正常的作用，党的机
构和政府机构权力重叠，互相冲突，使行政机构无法正常运行，党的机构则无力承担治国
重任，党政矛盾成了这一时期政治上的突出问题。在这种局势下，国民政府的运转，不是
靠正常的组织建制、法规制度和规范操作，而是靠领导人的个人地位和影响力。这样，民
主的法制型政府模式，在实际运转上却变成了专制的人治型政府模式。
3.训政时期的地方问题
这一阶段的地方政府，主要有省、行政督察专员公署、县、区、乡镇。在南京政府建立之
初，中央对地方的控制是十分有限的，在很大程度上，省主席的任命，不是出自中央政府
宏观管理的需要，而是出自对各地实力派无可奈何的认可。如何加强对地方的控制，成了
国民政府的一大难题。南京政府成立之初，为了有效地控制省，规定省政府实行“合议制
”，即由中央直接任命省府的厅长（各省一般设民政、财政、教育、建设四厅，秘书、保
安二处），用厅长来牵制省长。县级政府也采用同样手法，由省厅直接主管县政府下设的
各局。但这种体制，直接影响了管理效率。于是，随着中央对各地的渗透，30年代中期，
在省政府推行了“合署办公”，在县政府推行了“裁局改科”（1934年），以求地方政府
的统一。从1927年到1939年，国民党还广泛推广“新县制”，在县以下确立区、乡（镇）
、保、甲四级组织，以加强向县以下基层社会的渗透。但是，在省一级，对中央的离心倾
向始终未能根除；在县一级，地方政权一直被豪绅把持。因此，在整个30年代，国民党政
府的地方政策，可以说成效甚微。
另外，从中央来讲，国民党实行“以党统政”的模式，但从地方来讲，国民党的组织形同
虚设。而且在体制上，省以下的党政机构完全分开，省党部对于地方政府没有支配权力，
国民党成了“中央党”，使其党治模式的社会效果大受影响。
4.训政时期的党政关系和特务活动
既然要以党治国，而党又不是一个常规管理组织，特别是在这一阶段，国民党内离心倾向
十分严重，地方分离主义未能彻底根除，党内派系复杂，各地山头林立，为了树立新的中
央权威，特别是树立党在国家事务中的权威，把政治动员性的党，改变为一个政治控制性
的党，就成了国民党在这一阶段的当务之急。在这一问题的处理上，蒋介石由于各种各样
的因素（主要是因为国民党内反蒋势力较强），不是让国民党加强宏观控制，充分发挥政
府的作用，而是建立从属于蒋氏个人的秘密政治组织，以加强党对社会、甚至是对政府的
控制。
1928年，国民党中央组织部调查科成立（后改名为调查统计局，即中统），标志着国民党
以秘密组织形式开展统治活动的开始。到1932年，由蒋介石亲自主持，以苏联的格伯乌（
国家政治保卫局）为样板，在南京成立了“中华复兴社”，并由蒋氏亲自拟定了“驱逐倭
寇，复兴民族，平均地权，完成革命”的纲领和“内求统一，外抗强权，拥护领袖，收复
失地”的宗旨，要求组织的“内部团结统一”，“发扬硬干、快干、实干精神”，以“力
行哲学”作为思想依据。
在复兴社成立前后，还成立了更为核心性质的“三民主义力行社”（有的史书称其为蓝衣
社，所谓蓝衣社一说，是有“十三太保”之称的刘健群提出效法意大利褐衫党，将组织定
名为蓝衣社，从服装到用具一律使用蓝色。尽管这一提议未被复兴社采纳，但蓝衣社的名
称却流传因之开来）。据复兴社的创办参与人康泽称，力行社成立于复兴社之后，是复兴
社的内层组织；据1934年曾在复兴社总社组织处工作的龙步云等人称，力行社成立于复兴
社之前，复兴社是在力行社的基础上扩展的外围组织。不论何说，力行社为复兴社的核心
无疑。
和复兴社有密切关系的，还有“革命军人同志会”和“革命青年同志会”，后来又合并为
“中国革命同志会”。
这些组织强调，国民党和国民政府已经失去了“革命精神”，“腐败，争权夺利，效率低
下”，认为“在中国实行民主还不成熟”，主张采用类法西斯的权威主义手段，以暴力、
恐怖活动和中国传统文化重振国民党，“复兴民族和民族文化”。复兴社的机关刊《中国
革命》和机关报《中国日报》等报刊，大力鼓吹法西斯理论。如“我们无需隐瞒，我们正
需要中国的墨索里尼，中国的希特勒，中国的斯大林！”（《组织与领袖》，《社会新闻
》1933年第3卷第16期）“这是一个新的时代，独裁是这个时代进步的手段！”（伊仁《
民主与独裁》，《前途》第1卷第8期，1933年8月）据说，蒋介石曾在力行社的一次聚会
上说：“法西斯主义能救中国吗？我们的回答是：能。中国现在最需要的就是法西斯主义
。”(《蓝衣社有关资料》第11页)在这种气氛下，力行社、复兴社主张对领袖的绝对服从
，主张个人品质的节俭、清廉和保密，提倡极端民族主义，要求取消自由主义和个人主义
，实现社会的军事化。力行社、复兴社均为垂直领导，单线联系，这种秘密组织，成了蒋
介石弥补党治模式先天不足的一个重要手段。
关于国民党的特务机构，有一点值得注意。由于过去历史研究中的偏向，相当多的人都以
为特务机构是专门针对共产党的。实际上，国民党的特务机构，反共固然不假，但我们还
要看到它的另一面，即反对国民党内的不同派系以及反抗日本侵略，对“失去革命精神”
的国民党进行改造。例如，1932年9月由国民政府军事委员会政训队举办的一期“政训研
究班”，实际上由复兴社控制，刘健群为班主任，强调“一个主义，一个政党，一个领袖
”，以法西斯精神训练学员。结业后，90%的学员被组成“华北抗日宣传总队”，刘健群
任总队长，在华北各地的非国民党嫡系部队中，广泛宣传服从中央，服从蒋介石，在蒋介
石的领导下“抗日救国”。这种明显的反日活动，引起了日本驻屯军的不安。在后来的华
北问题中日谈判中，日本人的一个强烈要求就是停止复兴社在华北的活动。在日本的压力
下，1935年4月，刘健群被调回南京。从这件事情可以看出，对于复兴社在抗日宣传动员
中的作用，及其“统一”并“改造”国民党的作用，甚至还有反腐败方面的作用，视而不
见是有失偏颇的。但是，特务机构的作用，建立在权威主义基础上而不是民主主义基础上
，是走向独裁统治的举措，这也是毫无疑问的。
5.训政时期的有限民主
在国民党的训政时期，蒋介石的本意是加强政治控制，树立中央权威，归根到底是树
立自己的权威，因此，南京政府对政治民主化是不感兴趣的。但是，中国毕竟已经大大向
现代国家迈进了一步，五四以后，社会上一直涌动着一股英美派自由知识分子的民主潮流
（如胡适、罗隆基等），另外，国民党内外的各种反对派，出于各种各样的目的，也以实
现政治民主化作为反对蒋介石的有力武器。对于前一种文化精英的压力，蒋介石可以不屑
一顾，但对于后一类反对力量，他就无法等闲视之。甚至国民党内的“太子党”孙科等人
，也时不时提出结束党治、实行宪政的要求，“扰乱”蒋介石的既定方针。对此，蒋介石
不得不做出些许让步。特别是被国民政府奉为国父的孙中山，曾经有过训政不超过六年的
具体设计。蒋介石无论如何，也不能公然反对孙中山。所以，1932年12月的国民党四届三
中全会上作出了决议，开始了宪政的筹备事宜。
国民党的统治模式，搭起了一个党治独裁的框架，但又不愿放弃民主的招牌，于是，
在其能够容忍的范围内，采取了一定的有限民主策略。有限民主的主要表现，是起用了一
批非国民党的技术专家进入政府，特别是在外交、经济、教育等方面，专家的作用较为显
著。
在外交方面，从国民政府成立起，就留用了著名外交家顾维钧、施肇基，1934年又起
用清华大学教授蒋廷黻（后担任外交次长）。
起用专家最显著的，是1932年11月成立的国防设计委员会（1935年4月改名为资源委
员会），主持者是钱昌照、翁文灏，参加这一委员会的学者有胡适、丁文江、杨振声、张
其昀、吴鼎昌、张嘉璈、陶孟和、范锐、吴蕴初、刘鸿生、万国鼎、沈宗瀚、王世杰、周
览、徐淑希等人。国民政府的现代化建设，主要是由这些人主持的。这个机构和这些学者
，不但为中国的现代化做出了不可磨灭的贡献，也为改善这一时期国民党与知识分子的关
系尽了一份力量。
在国民政府中，1935年12月行政院改组，下属的9个部有3个由专家主持，分别是王世
杰、张嘉璈和吴鼎昌。还有一批专家教授担任了国民政府的立法委员，即使没有在政府任
职的法律专家，如马寅初、吴经熊、陈茹玄，也参加了《五五宪草》和其他法律法规的起
草工作。
但是，国民党起用专家，毕竟是很有限的，而且主要是在自然科学技术方面，这说明蒋介
石始终不愿在政治上实现真正的宪政，他既想依赖专家的力量推进现代化建设，又不愿意
让别的人对他的政治行为说三道四。因此，对那些只管埋头规划工程方案的专家，蒋氏是
能够接纳而且愿意同他们合作的，但是，对那些想在政治上指手画脚的中产阶级，他就不
那么客气了。例如，在训政阶段，南京政府对中产阶级、特别是上海中产阶级要求参政的
愿望，采取了十分坚决的拒绝态度。南京政府成立之初，为了取得上海工商界的财力支持
，政府给上海工商界的头面人物让出了一席之地，请钱新之担任了财政次长，荣宗敬担任
了工商部参议，王晓籁担任了财政部特税处副处长。在上海的地方政权中，特别市参议会
的12名参议员全部是工商界人士。到1928年10月，南京政权开始站住脚跟了，也就对期望
参政的工商界给脸色了。当时，全国商会联合会成立，提出在立法院49个委员的席位中占
有5个席位的要求，并开列了10个候选人，请国民党中央圈选，结果不但这一请求被拒绝
，而且“要挟”中央的行为本身被警告。1929年3月，对政治过于“热心”的上海总商会
，遭到了以上海市党部为后台的“流氓”袭击，最后的结果是，一个听命于政府、不再对
政治表示热心的上海市商会，取代了原来的总商会。
（二）训政时期的财政
训政伊始，蒋介石面临的财政局势异常严峻，中央政府入不敷出，金融货币混乱至极
，用“百孔千疮”来形容也毫不过分。为了眼前维系住一个政权的需要，南京政府对上海
工商界的粗暴搜刮（14个月筹款一亿），激起了上海资产阶级的严重不满。但如果不采用
这种饮鸩止渴的办法，南京政权眼下就维持不住。对此，蒋介石别无选择。
为了解决财政危机，国民政府采取了几项重大举措，取得了令人瞩目的成果。平心而
论，南京政府的财政措施是极为成功的。这几项举措主要是：关税自主，裁撤厘金，发行
公债，改组银行，币制改革。
1.关税自主
关税自主有着财政和外交两方面的意义。国民政府实现关税自主的动力，主要出自财
政考虑。在南京政府的统治年代里，关税收入要占全部税收的半数以上，因此，征得关税
自主权，不仅是一个外交上的面子问题，而且是一个关系国民政府生死存亡的实质问题。
1928年6月，二次北伐收复北京（改名北平），7月，宋子文就到北平与各国协商关税
问题。美国人为了在中国扶持起一个强有力的中央政权，率先与中国合作，7月25日，美
国驻华公使马克谟与宋子文签定了《中美关税条约》，承认了中国的完全国税自主权。接
着，挪威、比利时、意大利、丹麦、葡萄牙、荷兰、英国、瑞典、法国、西班牙等国先后
都与中国缔结了关税条约，承认中国关税自主。但是，日本人一直在关税问题上同中国过
不去，迟迟不肯修约。在最惠国条款的约束下，一国不承认中国关税自主，其他国家就可
援引。在国民政府的多方努力下，1930年5月，与日本也缔结了关税条约，关税自主终于
实现。
关税自主后，国民政府不但有了较为稳定且数量可观的财源，而且有了采取其他措施
（如发行公债）的担保手段。从关税收入的数量来看，如果以1925年的指数为100，1928
年上升为149，1929年为229，1931年为307，1934年为318。关税收入的持续增加，为国民
政府提供了财力支持。
2.裁撤厘金
厘金是晚清政府在镇压太平天国时采用的一项特殊征税措施，对于国内工商业的发展
起了极大的消极阻碍作用，外国商人也极为反感。1921年的华盛顿会议，曾要求中国政府
裁撤厘金。1928年议定中国关税自主权时，虽然申明不以裁撤厘金为附加条件，但撤厘的
意图十分明显。南京政府为此专门召开了裁厘会议，决定从1929年开始裁厘，半年完成。
在中国历史上实行了半个多世纪的厘金制度，最终在南京政府手里寿终正寝。裁厘后，国
内商品流通条件有了重大改善，加上度量衡的统一，交通的统一，国内市场的大环境有了
改观，促进了商品经济的发展。
3.发行公债，改组银行
为了解决政府的财政困难，南京政府沿用了北洋政府的老路——发行公债。国民政府
在发行公债中，采取了极大的让利政策。1927至1931年，政府共发行公债10.58亿元，而
实际收入为5.38亿元，让利达5.2亿元，几近对折。这些巨利，使银行业迅速发展起来。1
928至1931年，仅上海一地，就新成立银行23家。全国28个重要银行的总资产，由1926年
的13.91亿元增长到1931年的25.69亿元（当时全国工业资本不到10亿元）。1935年以后，
财政部长孔祥熙用公债作武器，拿公债作官股，增加向民营银行的投资，使中国银行、交
通银行的官股都占到了50%以上，孔还出任豫、鄂、皖、赣四省农民银行改组的中国农民
银行的董事长。从此，以中央银行、中国银行、交通银行、中国农民银行四大行为首的国
家金融系统支配了整个中国的财政金融。中国通商银行、中国实业银行、四明商业储蓄银
行、新华信托银行小四行，也被官商合办、政府控股、干预人事等方式拉进了国家金融系
统。国家资本在金融业中占据了主体和主导位置。
4.币制改革
币制改革可以说是国民政府最成功的措施。南京政府成立之初，市面流行的货币主要
是银元，而且种类繁多，还有各发币银行形形色色的纸币。但在商业往来和国际结算中，
使用的单位仍然是银两。1933年6月，南京政府在上海首先试行“废两改元”，4月起在全
国推行，统一了货币，实行银本位制。
但是，银本位制受到世界银价的剧烈冲击。1934年6月，美国实行《白银法案》，高
价收购白银，世界银价暴涨，中国白银大量外流，使中国出现了银根紧张的经济恐慌。在
银根恐慌的背景下，政府乘机以公债入股救济，接管了主要银行。1935年，在英国专家李
兹罗斯的帮助下，南京政府推出了根本性的币制改革方案。
从1935年11月起，币制改革方案正式实施。按改革方案的规定，中央银行、中国银行
、交通银行三行发行的纸币为法币（后增加中国农民银行），所有完粮纳税、公私款项、
商业贸易，一律使用法币，不得再用现银和银元。并宣布“白银收归国有”，民间的生银
、银元，均在三个月内兑换成法币。到1936年6月，民营银行钱庄向政府交售了2.255亿元
的白银，民间个人和企业向政府交售了3亿元白银，外国在华银行除日本外，也都将存银
交售给了中国政府。据杨格估计，到1937年，收归国有的白银大约5亿盎司。币制改革后
，南京政府将大量白银运到纽约、伦敦，换取外汇。有了外汇储备，法币也就有了稳定的
基础。
币制改革使南京政府的腰干硬了以来。于是，原来发行的本来就还不起公债，开始被
政府以强硬手段赖帐。1936年，南京政府发行了14.6亿元的“统一公债”，把原来的各种
旧公债统统换成新公债，使旧债彻底了结。新公债利率被压到低限，而且还本期限较长。
但是，由于有稳定的外汇储备，公债信用反而大大提高。除了统一公债，南京政府在1936
年还发行了复兴公债3.4亿元，加上铁路建设公债等小数额建设性公债，当年政府发行公
债的数量达20亿元。扣除掉整理旧债的14.6亿元，新债也有5亿余。尽管公债数量大，但
除在整理之初市价下跌外，其后一直上涨。到1937年卢沟桥事变前，公债价格上升到了最
高点。
币制改革后，物价上扬，货币供应增加，民众购买力上升，银行利率普遍下降，储蓄
增加，用于工商业的投资大幅度增加，外汇率的稳定也促进了外贸，出口额迅速增加，外
贸赤字迅速缩小，整个国民经济出现了欣欣向荣的势头。
但是，国民政府的财政措施缺陷也是十分明显的。第一，它在财政改革、特别是在发行公
债中获得的利益，所形成的官僚资本，作为一种后起国家的资本积累方式，没有充分运用
到现代化建设中去，而主要用于政府的非建设性消耗。第二，它的财政改革，始终没有解
决农村问题，在严格意义上讲，国民政府的财政是一种中央财政、城市财政，而不是真正
意义上的国家财政。国民政府的财政，主要依靠关税、盐税、统税三大税，在1936年，三
大税占财政总收入的64.6%。这三大税都是城市税收和工商税收，而农业方面的土地税，
则在1928年正式划归给各省管理。“然而它意味着，为了换取各省软弱无力的政治支持，
中央政府放弃了对创造国民总产值65%的农业部门的任何财政权力，这样，也就放弃了对
不公平的土地税制进行彻底改革的任何努力。”(《剑桥中华民国史》第一部第117页)这
一后果是十分严重的，一方面，它失去了农业性积累资源，另一方面，也使它无能推进农
业的现代化建设。在国民政府的这一遗产上面，任何一个接替者，都会面临着一个失去了
农业现代化有效契机、又极难“补课”的困境。
（三）训政时期的军事
现代军队的建设，一是技术装备问题，包括武器装备、作战手段、军事训练、军人素
质等各个方面，二是军队和政治的关系问题。在前一点上，南京政府有了巨大的进步，但
在后一点，而且是更为关键的一点上，南京政府助长了军队干预国家政治的行为。
在实现统一后，南京政府下大功夫解决军队问题，经过“新军阀混战”以后，国民党
嫡系部队（一般称之为“中央军”）有了长足的发展。但直到全面抗战爆发前夕，由于国
内战争不断，军队的整编一直流于空谈。到1935年，为了准备对日作战，国民党对自己的
军队进行了整编。1935年3月，由蒋介石的亲信陈诚负责，成立了陆军整理处，负责全国
陆军整编。计划从1935年到1938年整编60个师（到全面抗战爆发，完成整编的为50多个师
）。整编师的人员和装备为：官兵10923人，步骑枪3800枝，轻重机枪328挺，各式大炮和
迫击炮46门，掷弹筒243具。每个师均根据现代军队作战的需要设立工兵、炮兵、辎重、
通讯营。依靠德国易货贸易的进口军火，军队装备也有了很大变化。到全面抗战爆发前夕
，“中央军”在装备、武器以及作战手段方面，已经成为一支较为现代化的军队，而且在
1933年美国供给的4000万美元基础上组建了空军。为了对军官进行训练，蒋介石主持开办
了庐山军官训练团，以现代军人素质和传统道德修养并重，重在训练军官的服从性和纪律
性。
但是，军队是南京政府的支柱，蒋介石不但没有制止军人干政，反而在一定程度上助长了
军人对政治的影响和压力。在整个国民党统治时期，军人在政局中的作用都是十分重要的
。
（四）训政时期的外交
南京政府从建立之初，就有着在外交上倒向英美的倾向。1927年蒋介石第一次下野以
后，曾到日本寻求日方的支持，结果大失所望，日本人为了他们在满蒙的利益，再加上他
们已经在北洋军阀那里下了过多的本钱，不愿支持国民党的北伐统一。蒋介石在访日时已
深深感到“中日亦无合作的可能”。二次北伐时，日本人在济南惨案中的残暴，不可能不
给蒋介石处理外交问题的思路留下深深的烙印，尽管当时蒋介石急于实现统一而对日本人
采取了非凡的、甚至可以说是屈辱的忍让态度，但对于一个大国的领袖，特别是一个在北
伐之初敢于面对十倍于己之敌毫不退缩的强硬派军事领袖来说，这种屈辱无疑是韩信式的
胯下之辱，一旦时机成熟，报复只是迟早的事。
相形之下，日本人在对南京政府的态度上，比其他西方国家要恶劣得多。美国为了自
己在远东的利益，则对南京政府最为友善。从1928年7月25日美国率先承认国民政府开始
，德国、挪威、比利时、意大利、丹麦、荷兰、葡萄牙、瑞典、西班牙、英国、法国都在
1928年内先后承认了南京国民政府。南京与英、法、美的友善，自然会导致与日、俄的疏
远。同历届北洋政府尽可能取得日本的支持不同，南京国民政府在外交上取了一条中国历
史上颇有影响的策略——“远交近攻”。当然，当时的南京政府，还谈不上对日敌对，但
无论如何，对日本是有戒心的。
南京政府的这种外交趋势，使它既进入了国际社会，又赢得了国民的支持。背靠英美
和背靠日本，其客观效果是大不一样的。日本政府是一个有着严重小国心理的短视政府，
它支持北洋政府，是为了换得看得见摸得着的现实利益，因此，它对北洋政府的支持，是
以中国权益明显大量损失为代价的。所以，北洋政府在对日交往上，被人们视为卖国政府
，也是理所当然的。北洋政府的领导人，何尝不明白这一点。但是，迫于自身的财政压力
，迫于要从日本取得经济支持以维持生存的心态，使其不得不付出了沉重的外交代价。南
京政府倒向英美，英美人起码在中国的领土权益上不像日本（也包括苏俄）那么贪得无厌
，表面上总还算比较公正，再加上南京政府采取的改订新约、收回权益等措施，使南京政
府在相当一批国民心目中，第一次摘掉了晚清以来“卖国政府”的帽子——当然，各种政
治上的敌对力量对南京政府“卖国”的谴责，自然应另当别论。
至于南京政府对苏联的政策，如果站在“保卫社会主义苏联”的立场上，自然是要谴
责的。但是如果站在自己国家和民族的立场上，则情况有所不同。1927年广州起义后，南
京政府很快就与苏联断交。试想，任何一个政府，如果允许一个外国公然支持本国的某种
力量（哪怕是以正义、进步为名义的力量）在国内以暴力推翻或颠覆现政权而不表示任何
反对态度，那么这个政府的执政者恐怕就是傻瓜。南京政府对苏联的敌意，应该说是一种
条件反射式的反应。况且，苏联人在对待中国的行径上，也不是十分光彩的。在中东铁路
和东北、蒙古的利益问题上，苏联人同中国人、日本人都是有不可克服的冲突的。1929年
，张学良在南京政府的怂恿下，有意对抗苏联，并挑起武力接管中东铁路的中东路事件和
绥芬河战斗，在一定意义上，是一种收回权益的民族行为。总体上说，南京政府对苏联的
外交方针，如果撇开意识形态的因素，可以说是无可厚非的。
在外交方面，南京政府建立之初，就有一个重大的成就，即改订新约。1928年6月15日，
南京政府对外发表宣言，要求各国“重订新约”。7月7日，外交部提出了具体的改订新约
办法：“（一）中华民国与各国间条约已届满期者，当然废除，另订新约。（二）其尚未
满期者，国民政府应即以相当之手续解除而重订之……”（《南京国民政府关于重订条约
的宣言》1928年7月7日，《中华民国外交史资料选编（1919~1931）》第456页，北京大学
出版社1985年）。
通过另订新约，各国的协定关税权，一概被解除，中国取得了关税自主权。另外，各
国的领事裁判权，也都基本解除，条约期已满的国家，除日本坚决不取消领事裁判权外，
西班牙、葡萄牙、意大利、丹麦、比利时取消了领事裁判权，条约期未满的国家，均在口
头上表示同意取消领事裁判权。在这一基础上，南京政府于1931年5月公布了《管辖在华
外国人实施条例》。
关于南京政府的改订新约，我们过去的一些历史论著评价偏低。一般认为，改订新约
收回了部分国家权益，但是，没有从根本上彻底废除不平等条约，反映了国民政府在对待
帝国主义列强问题上的软弱性，更有甚者，还有指责国民政府是“卖国”、“投靠帝国主
义”的。实际上，改订新约是南京国民政府在外交上的一大胜利。从不平等条约的内容来
看，晚清以来的不平等条约，其不平等性主要反映在开口通商、割地租地、赔款、关税协
定和领事裁判权等方面。开口通商是西方列强对晚清中国闭关锁国政策的惩罚，其不平等
性主要表现在以西方意志强迫中国上，而不是表现在开口通商本身上，况且到了民国时期
，闭关锁国政策不仅被西方所反对，而且为追求现代化的国民政府所不许。割地租地问题
复杂得多，根据国际法“不咎既往”“承认现状”的原则，要一下子干净彻底处理清楚历
史遗留问题，是不可能的，也是不现实的。中华人民共和国成立后，还承认了香港、澳门
的现状，我们有什么理由指责国民政府类似的做法呢？赔款问题则相对简单一些，除了庚
子赔款外，其他赔款都已成为历史，况庚款在当时只是向中国的再投入问题。因此，真正
体现国际交往的不平等性并在民国时期仍有重大影响的，主要是关税协定、领事裁判权、
租界三大问题。南京政府紧紧抓住了关税和领事裁判权问题改订新约，确抓住了回收权益
的关键。自晚清以来的不平等条约问题，并不是随着1949年“一声炮响”而宣告终结的，
而是在南京政府手里基本解决的。
在对外交往和谈判上，宋子文精通国际情况，参与谈判的是一些比较杰出的外交家，
因此，国民政府在谈判策略上也是十分成功的。他们充分利用了日本和美国在东亚的冲突
，把和美国的谈判作为突破口，拉住了其他西方国家，孤立了日本。这样，取得关税自主
权和取消领事裁判权都比较成功。可以说，从此开始，中国才真正以平等的身份进入了国
际社会。至于中国以大国身份参与国际事务，则是在抗战以后的事情。
1931年的“九一八事变”后，南京政府的政策是尽量避免与日本的武力对抗，但是，坚持
从外交渠道积极努力，力争国际力量对日本侵略行径的谴责和抵抗。单一指责南京政府“
卖国”有失偏颇。从外交上的争取国际同情与支持来说，南京政府还是做了大量有益的工
作。至于南京政府为什么对日本采取不抵抗政策，原因是显而易见的。“九一八事变”时
，南京政府确实采取了“不抵抗政策”，但从热河抗战、长城抗战起，南京政策的基本国
策是“一面抵抗，一面交涉”。到华北危机时，南京政府的态度日渐强硬。在对日谈判中
，开始采取针锋相对的做法。
